浅析福清市“三规合一”试点及福州新区

　　2014年12月5日，国家发改委、国土部、环保部和住建部四部委联合下发了《关于开展市县“多规合一”试点的通知》，提出在全国28个市县开展“多规合一”试点工作，明确了四项具体的试点任务，标志着市县“多规合一”试点工作在全国全面展开。

　　早在2014年1月，住建部正式下发《关于开展县（市）城乡总体规划暨“三规合一”试点工作的通知》（建规[2014]18号），其中福清市被列为我省的“三规合一”试点之一。

　　经过一年的探索，福清市的“三规合一”工作进行得如何？遇到哪些难题？其他地区的先行先试有无可资借鉴之处？福州新区未来的“多规合一”工作应当如何“破题”？

　　福清迈出“三规合一”第一步

　　“三规”通常指的是国民经济和社会发展规划、城乡规划和土地利用总体规划。目前“三规”制定的职能部门分别是发改委、规划局和国土局。业界认为，三个规划自成体系、内容冲突、缺乏衔接协调等，而解决这些问题的有效途径就是“三规合一”。通过“三规合一”，可更有效地统筹城乡空间资源配置，优化城市空间功能布局，保护耕地资源，促进节约集约用地，确保国家、省、市重要发展片区、重点发展项目顺利落地实施，保障经济、社会、环境协调发展。在“三规合一”的前提下，远期还可实现环保、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、市政、水利、环卫等专业规划的“多规合一”。

　　自2014年1月开始，福清市广泛收集汇总多个部门的相关规划，开展了规划衔接工作：以城乡总体规划为基础，经济和社会发展规划为目标，土地利用规划和生态环境保护规划为边界，探索整合相关规划的控制管制分区，初步划定了“四线”，即城市开发边界、永久基本农田红线、生态保护红线和海洋控制线；重点梳理“城规”、“土规”之间的矛盾；提出到2020年“三规合一”的主要策略，初步明确了2020年城乡用地布局。

　　目前，福清市在“三规合一”的探索上只是迈出了第一步，即从全域角度提出了“三规合一”的方向，明确了中心城区及各级开发区、镇区的用地规模和开发边界，而真正的“多规合一”规划仍需进一步制定。

　　福清市“三规合一”试点工作中遇到不少的困难和问题，其中规划协调是最主要的问题。行业专家普遍认为，“三规合一”的难度就在于“三规”之间的工作目标、空间范畴、技术标准、运作机制等方面存在交叉和矛盾。因此，“三规”统一编制过程中，需要整合各类规划资源，打破部门分割、地域限制，实行

　　同一平台，同步编制，可以说，正是编制的过程彰显价值。

　　在这条路上，深圳、广州、厦门等地已探索出可供我们学习借鉴的宝贵经验。

　　广州市先行先试出成果

　　2012年，广州市把推进“三规合一”作为推进新型城市化发展的重要举措来抓,从资金、人员和技术上给予充分保障。经过近两年的不懈努力,2013年底广州“三规合一”编制工作基本完成，共摸清土地利用总体规划和城乡规划“两规”建设用地差异图斑29.4万个,对涉及“有城规无土规”和“有土规无城规”的935.8平方公里建设用地进行了重新调整,确定了新的建设用地规模控制线及相关控制线,实现了三大规划“一张图”,初步形成了统一衔接、功能互补、相互协调的城乡规划体系。

　　到2014年1月份，通过推进“三规合一”工作，广州市盘活了128.32平方公里的存量土地资源。根据广州市规划局统计的数据，加上现行土规中的增量共248平方公里，按照广州市每年约30平方公里的用地需求，可保障全市未来8年内的全部建设用地需求。

　　广州等先行区可资借鉴的成功经验有——

　　（一）成立领导小组。由于涉及多个部门，行政协调量较大，深圳、广州、厦门在“三规合一”编制实践中，均成立了规划编制领导小组，由“一把手”担任组长，发改、国土、规划、环保、海洋渔业等多个部门共同参与。深圳龙华新区规划编制领导小组下设三个小组，以编制小组办公室为统一平台，三套编制人马共同调研，资料共享，既彼此独立、各有侧重，也定期交流、分析讨论，三项规划同期推进。

　　（二）建设统一的空间规划信息平台。信息平台为“三规合一”提供技术支撑，是“三规合一”成果存储平台、业务审批操作平台，也是部门协同的技术纽带。

　　（三）开创性地融入了产业发展规划。深圳在国民经济与社会发展规划、城市空间规划之外，开创性地融入了产业发展规划，将城市发展目标、产业体系与空间保障高度融合。这是因为在土地资源紧缺的背景下，现有土地的集约利用以及产业

　　的高端化日益凸显。

　　福州新区“多规合一”工作思路

　　福州新区规划控制面积1892平方公里，其中生态用地不少于50%，可开发建设用地约300平方公里，范围涉及仓山、马尾、福清、长乐、连江和罗源6个县(市)区的60个乡镇。目前，市规划局已牵头完成了福州新区空间发展规划纲要编制，正着手启动福州新区总体规划、福州新区综合交通规划等专项规划和课题方案的研究工作。

　　根据国家发改委国土开发与经济研究所、市规划局、市规划设计院等单位的研究成果，目前福州新区开发建设最主要困难是建设用地紧缺问题，表现为大部分区域已建设开发或受基本农田保护区影响，土地利用斑块较为分散，耕地保护与城镇建设用地、滩涂开发与海岸带生态环境保护、生态保护区与土地开发利用等矛盾较为突出。推动“多规合一”，发挥规划的引领作用，通过农用地调整、统筹规划布局等方式，从源头上解决建设用地问题，是加快福州新区建设的可行出路。建议从以下几个步骤推进——

　　（一）建立统筹协调机制。建立以市政府为主导，新区办、市发改委、市规划局、市国土局、市建委、市交通委、市海洋渔业局、市环保局、市统计局、市行政审批中心等单位以及相关县（市）区相互配合、分工合作、协同推进的福州新区“多规合一”统筹协调机制。

　　（二）尽快启动前期工作。借鉴其他新区和福清“三规合一”的试点工作经验，加快启动福州新区“三规合一”的前期工作。摸清城市家底,对相关规划进行梳理和分类汇总；重点梳理“城规”、“土规”之间的矛盾，分析“两规”在用地规模、边界和属性方面的差异；进一步叠加产业区、重点建设项目，分析“经规”的空间布局与“两规”建设用地规模和空间布局的关系，找出重点发展区域、重大项目安排上的差异。

　　（三）充分征求部门意见，综合协调“三规”空间要素，研究探索统一的城乡建设用地安排，统筹城乡建设用地安排。在充分协调并征求海洋、市政、园林、交通、水利、环保、农

　　业等部门意见的基础上，逐步建立完善福州新区城乡规划管理“一张图”，形成福州新区总体规划。

　　（四）探索建立信息协同技术平台。通过建设“多规合一信息联动平台”和“建设项目审批信息共享平台”，实现多部门管理信息共享、共建和联动，构建高效、顺畅、多部门合作的建设项目审批机制，提高行政审批效率。

　　（五）推广延伸改革成果。在完成“多规合一”局部试点的基础上，总结相关经验，在福州新区逐步推行“多规合一”工作机制，并向更大范围推广至全市。

　　福州新区作为我市在新的历史时期实现科学发展跨越发展的核心增长极、战略支撑点和改革试验田，应当充分借鉴先行者的经验做法，结合福州新区的客观实际，大胆探索创新，早日实现福州新区的规划“一张图”。

　　（新区办规划组龚兵平林颖综合组万粒）